El contrato NEC en Perú: El Caso Latinoamericano Más Avanzado y Sus Lecciones
Introducción: el punto de partida peruano
- Introducción: el punto de partida peruano
- El contexto: los problemas crónicos de la contratación pública peruana
- El mecanismo legal habilitante: el Artículo 4 de la LCE
- El Convenio G2G con el Reino Unido: el motor de la experiencia NEC en Perú
- Las instituciones: la ARCC y el PMO de MINEDU
- Los mecanismos del NEC en la experiencia peruana
- El rol del Project Manager en el contexto peruano
- La formación técnica: el factor habilitante
- Los resultados: evidencia real, calificada correctamente
- Una corrección sobre los organismos multilaterales
- El marco de adaptación al derecho peruano: las cláusulas Z
- Limitaciones y desafíos para la escala
- Las lecciones del caso peruano para América Latina
- Perspectivas futuras
- Preguntas frecuentes
- Conclusión
- Recursos especializados en ContratosNECFIDIC.com
Perú es, sin lugar a dudas, el país de América Latina con la experiencia más documentada y sustancial en la implementación del NEC. A diferencia de los demás países latinoamericanos analizados en esta serie — donde el NEC está en fase de exploración incipiente — Perú tiene un programa real, con instituciones específicas, mecanismos legales habilitantes identificados y proyectos ejecutados.
Este caso tiene, sin embargo, matices importantes que deben comunicarse con precisión: la experiencia peruana con el NEC no se produce como resultado de una reforma del sistema general de contratación pública, sino a través de mecanismos de excepción específicos que habilitan el uso de formularios contractuales distintos al estándar de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE). Entender esta distinción — entre adopción general y adopción bajo excepción — es fundamental para comprender qué lección ofrece el caso peruano y cuáles son sus límites.
El artículo también es el más relevante de la serie para otros países latinoamericanos que estén evaluando el NEC, precisamente porque demuestra que la adopción es posible en el contexto del derecho civil latinoamericano, con un mecanismo que puede replicarse en otros países con financiamiento internacional.
El contexto: los problemas crónicos de la contratación pública peruana
Los problemas que la experiencia peruana con el NEC busca resolver no son exclusivos del Perú — son los patrones que caracterizan la contratación de obras públicas en gran parte de América Latina:
Sobrecostos estructurales: Los contratos públicos de obras en Perú han tenido históricamente tasas de sobrecosto muy elevadas, derivadas principalmente de la gestión deficiente de los cambios de alcance y de la valoración de las adendas.
Disputas y arbitrajes: La contratación pública peruana generó durante años un alto volumen de arbitrajes, que consumían tiempo institucional, recursos económicos y deterioraban la relación entre el Estado y la industria.
Ejecución presupuestaria baja: La dificultad para ejecutar los presupuestos de inversión dentro de los plazos establecidos ha sido una constante en los gobiernos peruanos, con tasas de ejecución significativamente por debajo del 100% en muchos ejercicios.
La reconstrucción post-El Niño 2017: El Fenómeno del Niño de 2017 dejó una destrucción masiva de infraestructura en las regiones norte y centro del país — escuelas, hospitales, caminos, sistemas de agua — que exigía una respuesta contractual diferente al modelo convencional, por la urgencia de las obras, la escala del programa y la visibilidad política del resultado.
Fue este contexto de urgencia y de crisis sistémica el que creó las condiciones para la exploración de alternativas contractuales, incluyendo el NEC.
El mecanismo legal habilitante: el Artículo 4 de la LCE
El punto de partida jurídico para entender cómo el NEC es posible en Perú es el Artículo 4 de la Ley de Contrataciones del Estado (Ley 30225), que establece una excepción al ámbito de aplicación de la ley:
"Quedan exonerados de la aplicación de la presente Ley los contratos que celebren las entidades con otras entidades del Estado o con organismos internacionales, y los contratos celebrados con estados u organismos internacionales como resultado de operaciones de endeudamiento externo o de donaciones ligadas a dichos contratos o acuerdos de gobierno a gobierno."
Esta excepción es el fundamento legal que permite al Estado peruano contratar bajo el NEC cuando el proyecto tiene financiamiento internacional de gobierno a gobierno o con organismos internacionales. Fuera de este marco de excepción, la LCE y su reglamento siguen siendo el régimen obligatorio para la contratación pública.
Esta distinción es fundamental: el NEC no ha reemplazado a la LCE como régimen general de contratación. Opera en un espacio de excepción habilitado por el Artículo 4, dentro de convenios específicos de cooperación técnica o financiamiento externo.
El Convenio G2G con el Reino Unido: el motor de la experiencia NEC en Perú
El elemento central de la experiencia peruana con el NEC es el Convenio de Gobierno a Gobierno (G2G) entre Perú y el Reino Unido para la entrega de infraestructura pública. Este mecanismo — que involucra asistencia técnica del gobierno británico para la gestión de grandes programas de infraestructura — fue el instrumento a través del cual el NEC llegó al Perú como herramienta contractual central.
El UK Delivery Team (UKDT) — el equipo técnico británico desplegado en Lima — ha proporcionado asistencia técnica en gestión de contratos, incluyendo la implementación del NEC en los proyectos bajo el convenio G2G. Esta asistencia ha cubierto tanto el diseño de los documentos contractuales adaptados al marco legal peruano como la formación de los equipos técnicos peruanos.
El G2G es el mecanismo que encaja con la excepción del Artículo 4 de la LCE: al ser un contrato de gobierno a gobierno, queda fuera del ámbito de aplicación obligatoria de la LCE, lo que habilita el uso del NEC como formulario contractual.
Las instituciones: la ARCC y el PMO de MINEDU
La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC)
La ARCC fue creada en 2017 para gestionar el programa de reconstrucción post-El Niño Costero, uno de los programas de inversión en infraestructura más grandes de la historia reciente del Perú. Su mandato — entregar infraestructura de manera rápida, transparente y eficiente en regiones afectadas — hizo de ella el ámbito natural para experimentar con el NEC.
La ARCC trabajó con el UKDT en la implementación del NEC para contratos de infraestructura educativa, sanitaria e hidráulica en las regiones del norte y centro del país. Esta colaboración incluyó la elaboración de documentos contractuales adaptados al marco legal peruano y la formación del personal técnico de la ARCC.
El PMO de Infraestructura de MINEDU — Colegios Bicentenario
El Ministerio de Educación (MINEDU) desarrolló una Oficina de Proyectos (PMO) para gestionar el programa de construcción de nuevas escuelas de alto rendimiento bajo el modelo Colegios Bicentenario. Este programa, parte del programa educativo del bicentenario del Perú (2021), también trabajó con asistencia técnica del UKDT e incorporó el NEC como modelo contractual para sus contratos de construcción.
El programa de Colegios Bicentenario representa uno de los primeros programas de escala en América Latina que ha aplicado el NEC en contratos de edificación pública. La documentación disponible en la plataforma del MINEDU (www.gob.pe/pmoescuelas) proporciona información sobre el programa, aunque el detalle de los resultados contractuales específicos requiere verificación en las fuentes oficiales.
Los mecanismos del NEC en la experiencia peruana
El Early Warning en el contexto de la reconstrucción
El sistema de Early Warning del NEC tuvo especial relevancia en el contexto de la reconstrucción post-El Niño, donde los proyectos enfrentaban riesgos elevados derivados de la urgencia de las obras, las condiciones del terreno (frecuentemente con modificaciones derivadas de los daños del fenómeno) y la coordinación con múltiples actores locales y nacionales.
La comunicación temprana de los riesgos — y su registro en el Registro de Riesgos del contrato — proporcionó a los equipos de la ARCC y del MINEDU herramientas para gestionar esa complejidad de manera más efectiva que en los modelos convencionales.
El Accepted Programme y el control de la Contraloría
El Accepted Programme del NEC — contractualmente vinculante y actualizado periódicamente — proporcionó a la Contraloría General de la República una herramienta de supervisión más efectiva que los cronogramas referenciales de los contratos convencionales. La trazabilidad documental del NEC es consistente con los requisitos del sistema de control previo peruano.
Los eventos compensables
El mecanismo de eventos compensables del NEC, con sus plazos definidos y sus consecuencias automáticas ante el silencio, produjo una gestión más ordenada de los cambios de alcance que caracterizaron algunos de los proyectos de reconstrucción, donde las condiciones del terreno o los cambios de diseño generaban variaciones frecuentes.
El rol del Project Manager en el contexto peruano
El NEC asigna al Project Manager (PM) un rol central con atribuciones contractuales amplias: acepta el programa, evalúa los eventos compensables, emite instrucciones, certifica los pagos. En el contexto peruano, este rol planteó desafíos específicos:
Compatibilidad con el sistema de control: El PM del NEC actúa para el Empleador — en este caso, la ARCC o el MINEDU — con obligación de equidad. Su papel de tomar decisiones con efectos económicos y de plazo inmediatos tuvo que armonizarse con el sistema de control previo de la Contraloría y con la estructura de responsabilidad de los funcionarios públicos peruanos.
La necesidad de PM competentes: El NEC funciona bien cuando el PM tiene la competencia técnica y contractual para ejercer el rol correctamente. La inversión en la formación de los PMs de la ARCC y del MINEDU — con el apoyo del UKDT — fue una condición necesaria para los resultados obtenidos.
La formación técnica: el factor habilitante
Un elemento consistentemente mencionado en la documentación disponible sobre la experiencia peruana con el NEC es la inversión sostenida en formación técnica. El UKDT proporcionó formación directa a los equipos técnicos de la ARCC y del MINEDU. Esta formación abarcó no solo el conocimiento del formulario NEC sino la adaptación de sus mecanismos al contexto legal e institucional peruano.
La inversión en formación técnica — más que en cualquier otro factor — es lo que la experiencia peruana con el NEC señala como condición necesaria para resultados exitosos. Sin equipos que dominen los mecanismos del contrato (plazos de notificación, proceso de eventos compensables, gestión del Accepted Programme), el NEC produce resultados inferiores a los de cualquier contrato convencional bien gestionado.
Los resultados: evidencia real, calificada correctamente
Los reportes disponibles de la ARCC y del MINEDU sobre los programas ejecutados bajo NEC señalan resultados positivos en términos de gestión del plazo y reducción de disputas. La documentación oficial disponible en las plataformas de estas instituciones proporciona información sobre el avance de los programas.
Sin embargo, es importante calificar correctamente cómo debe interpretarse esta evidencia:
Lo que la experiencia peruana sí demuestra:
- El NEC puede implementarse legalmente en Perú bajo el mecanismo del Artículo 4 de la LCE.
- La formación técnica sostenida con apoyo del UKDT ha producido equipos peruanos competentes en el modelo.
- Los proyectos ejecutados bajo NEC en el marco del G2G han mostrado mejoras en la gestión del plazo y la documentación comparadas con los proyectos bajo el régimen LCE convencional.
- El sistema de Early Warnings y el Accepted Programme son herramientas aplicables en el contexto peruano con adaptaciones adecuadas.
Lo que requiere calificación:
- Las estadísticas específicas (porcentajes exactos de cumplimiento de plazo, número exacto de proyectos entregados, número exacto de funcionarios formados) deben verificarse en las fuentes primarias — ARCC, MINEDU, informes del UKDT — para ser citadas con precisión.
- La experiencia bajo el G2G ocurre en condiciones específicas (asistencia técnica internacional, excepciones a la LCE, equipos especialmente formados) que no son automáticamente replicables en el resto del aparato de contratación pública peruana.
Una corrección sobre los organismos multilaterales
El artículo original afirma que "BID, CAF y Banco Mundial han promovido su uso" del NEC en Perú. Esta afirmación necesita corrección:
- El BID y el Banco Mundial usan principalmente FIDIC en sus proyectos financiados en Perú y en el resto de la región. No son promotores del NEC como formulario estándar.
- El CAF (Banco de Desarrollo de América Latina) tampoco tiene al NEC como su formulario estándar.
- La experiencia peruana con el NEC no se ha producido a través de financiamiento multilateral de estos organismos, sino a través del convenio G2G con el Reino Unido, que opera bajo la excepción del Artículo 4 de la LCE.
El marco de adaptación al derecho peruano: las cláusulas Z
La adaptación del NEC al contexto legal e institucional peruano ha requerido cláusulas Z que abordan:
Articulación con la LCE: Aunque el proyecto opera bajo la excepción del Artículo 4, hay aspectos de la LCE que pueden ser aplicables o que sirven de referencia para las adaptaciones. Las cláusulas Z establecen claramente qué disposiciones aplican y cuáles no.
Sistema de control de la Contraloría: Las cláusulas Z incorporan los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia que el sistema de control peruano requiere.
Idioma: El NEC en Perú opera en español, con traducciones de los documentos del NEC validadas por los equipos técnicos del UKDT y de las instituciones peruanas.
Resolución de disputas: Los mecanismos de resolución de disputas del NEC (opciones W) se coordinan con las vías disponibles en el marco legal peruano.
Integración con Invierte.pe y SIAF: Los sistemas de seguimiento de inversiones públicas del Perú (Invierte.pe) y de administración financiera (SIAF) tienen sus propias lógicas de registro. La integración del NEC con estos sistemas fue uno de los desafíos de implementación que el UKDT abordó con los equipos técnicos peruanos.
Limitaciones y desafíos para la escala
La experiencia peruana con el NEC, por sus resultados positivos, genera frecuentemente la pregunta: ¿por qué no se extiende el NEC a toda la contratación pública peruana?
La respuesta honesta es que existen barreras estructurales significativas:
El mecanismo de excepción no es universal: El Artículo 4 de la LCE habilita el NEC específicamente en el contexto de acuerdos de gobierno a gobierno o de financiamiento externo. Para extender el NEC a contratos ordinarios bajo la LCE, sería necesaria una reforma legislativa.
La capacidad institucional es escasa: El número de funcionarios públicos peruanos con dominio suficiente del NEC para gestionar contratos correctamente es todavía limitado. Escalar el NEC a todo el aparato estatal requeriría una inversión formativa de escala muy superior a la actual.
El cambio cultural es lento: La cultura adversarial de la contratación pública peruana — con su lógica de acumular posiciones para arbitraje — no se transforma con la adopción de un formulario contractual, por más sofisticado que sea. Requiere tiempo y evidencia acumulada.
La dependencia de asistencia técnica: El éxito de los programas ARCC y MINEDU está parcialmente vinculado a la asistencia técnica del UKDT. Crear la capacidad autónoma para implementar el NEC sin ese soporte externo es el desafío de la siguiente fase.
Las lecciones del caso peruano para América Latina
El caso peruano ofrece lecciones valiosas para otros países de la región que evalúan el NEC:
El G2G como puerta de entrada: El mecanismo de gobierno a gobierno — que opera bajo excepción a las normas de contratación pública local — es potencialmente replicable en otros países latinoamericanos con sistemas legales similares. Cualquier país latinoamericano con un convenio G2G con el Reino Unido u otro país con tradición NEC podría usar este mecanismo para pilotos de NEC.
La formación técnica es condición, no complemento: El éxito de la experiencia peruana está vinculado a la inversión sostenida en formación técnica del UKDT. Adoptar el NEC sin esa inversión produce resultados significativamente peores.
El PM como punto crítico: En el contexto latinoamericano, donde el rol de la persona que representa al Estado en la ejecución del contrato frecuentemente es poco claro o tiene limitaciones institucionales, el PM del NEC requiere adaptaciones específicas para funcionar en el marco de la responsabilidad del funcionario público.
La excepción no sustituye a la reforma: Los resultados del NEC en Perú bajo el mecanismo de excepción son positivos, pero su impacto está acotado al universo de contratos que operan bajo ese mecanismo. Para que el NEC tenga un impacto sistémico en la contratación pública latinoamericana, se necesitan reformas legislativas que incorporen sus principios al marco ordinario de contratación.
Perspectivas futuras
La pregunta más relevante sobre el futuro del NEC en Perú es si la experiencia acumulada bajo el G2G puede convertirse en el catalizador de una reforma legislativa que incorpore los principios del NEC — o un formulario equivalente — al sistema ordinario de contratación pública.
Algunos elementos a observar en los próximos años:
La sostenibilidad sin el UKDT: ¿Puede el Perú mantener la calidad de implementación del NEC sin el soporte técnico británico? La respuesta a esta pregunta determinará si la experiencia NEC genera capacidades autónomas o depende permanentemente de asistencia externa.
La posible incorporación del NEC al marco legal: ¿Habrá en el futuro una reforma de la LCE que incorpore mecanismos inspirados en el NEC al régimen ordinario? Esta sería la evolución más significativa y la que convertiría la experiencia piloto peruana en transformación sistémica.
El NEC4 ALC para programas multiactor: Los programas más complejos del Estado peruano — reconstrucción de territorios, programas de agua y saneamiento con múltiples municipios, programas de infraestructura con múltiples ministerios — podrían beneficiarse del NEC4 Alliance Contract, que el UKDT podría introducir en fases futuras de la cooperación.
Preguntas frecuentes
¿El NEC es obligatorio para toda la contratación pública en Perú?
No. El NEC opera en Perú bajo la excepción del Artículo 4 de la LCE, en el contexto de convenios de gobierno a gobierno o de financiamiento externo. Para contratos ordinarios bajo la LCE, el régimen aplicable sigue siendo el de la propia LCE y su reglamento.
¿Qué instituciones están usando el NEC en Perú?
Las experiencias más documentadas son las de la ARCC (para reconstrucción post-El Niño) y el MINEDU (para el programa de Colegios Bicentenario). Otros ministerios pueden haber explorado el NEC en proyectos específicos con financiamiento externo.
¿El convenio G2G con el Reino Unido sigue activo?
Los convenios G2G son instrumentos de duración variable. La continuidad y el alcance del apoyo del UKDT a los programas peruanos debe verificarse en las fuentes oficiales actualizadas.
¿El NEC en Perú demuestra que el modelo puede funcionar en América Latina?
Sí, con matices. Demuestra que el NEC puede funcionar en un contexto de derecho civil latinoamericano cuando se tienen el mecanismo legal habilitante, la asistencia técnica adecuada, la formación sostenida de los equipos y el apoyo institucional de alto nivel.
¿El BID, el Banco Mundial o el CAF promueven el NEC en Perú?
No sistemáticamente. Estos organismos usan principalmente FIDIC en sus proyectos. La experiencia peruana con el NEC se produce en el marco del G2G con el Reino Unido, no a través de financiamiento de estos organismos.
Conclusión
El caso peruano es el más importante de todos los artículos latinoamericanos de esta serie porque demuestra que la adopción del NEC en América Latina no es solo teoría: es práctica ejecutada, con proyectos reales, instituciones comprometidas, equipos formados y resultados documentados.
La lección más valiosa de la experiencia peruana no es que el NEC "funciona" — eso ya está demostrado en el Reino Unido, Sudáfrica, Hong Kong y Nueva Zelanda. La lección específicamente latinoamericana es el mecanismo mediante el cual es posible introducir el NEC en un sistema de contratación pública de derecho civil: el convenio de gobierno a gobierno, la excepción legal habilitante, la formación técnica intensiva y el apoyo de alto nivel.
Este mecanismo es replicable. Cualquier país latinoamericano que tenga la voluntad política, el marco legal de excepción equivalente y la disposición a invertir en formación técnica puede replicar lo que Perú ha iniciado. La experiencia peruana — con toda su complejidad, sus avances y sus limitaciones — es el referente regional que la región necesitaba para pasar de la discusión académica sobre el NEC a la acción institucional.
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