El uso del contrato NEC en Hong Kong

Introducción: por qué Hong Kong importa para el mundo NEC

Entre los casos internacionales de adopción del sistema NEC fuera del Reino Unido, Hong Kong ocupa un lugar singular: es el ejemplo más completo y documentado de una jurisdicción no anglófona — con un sector construcción de escala internacional y alta complejidad — que ha adoptado el NEC no como opción puntual sino como política de Estado para la contratación pública de obras.

El proceso no fue inmediato ni exento de dificultades. Pero el hecho de que el Development Bureau (DEVB) del Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong haya publicado orientaciones oficiales, implementado programas de formación institucional y mandatado el uso del NEC para las obras públicas de mayor complejidad convierte a Hong Kong en una referencia de primer orden para cualquier gobierno o institución que esté evaluando la adopción del NEC.

Para América Latina y otros mercados en desarrollo que contemplan la posibilidad de incorporar el NEC en sus sistemas de contratación pública, el caso de Hong Kong es especialmente relevante: demuestra que la adaptación es posible — con las herramientas y el trabajo institucional adecuados — y documenta honestamente tanto los logros como los desafíos de ese proceso.

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El contexto: por qué Hong Kong necesitaba un nuevo modelo contractual

En las primeras décadas del siglo XXI, la industria de la construcción de Hong Kong enfrentaba problemas que sus propios informes institucionales reconocían abiertamente. El Development Bureau y varios estudios académicos de universidades locales — especialmente de la Hong Kong Polytechnic University y la City University of Hong Kong — identificaron un patrón consistente en la contratación pública:

Alta litigiosidad: Los contratos públicos de obras generaban un volumen desproporcionado de disputas formales que consumían recursos, tiempo y energía institucional, tanto en los organismos públicos como en los contratistas.

Cultura adversarial arraigada: Los mecanismos de contratación convencionales creaban incentivos para que contratistas y empleadores públicos acumularan posiciones durante la ejecución con vistas a las reclamaciones al cierre del contrato, en lugar de gestionar los cambios de manera colaborativa en tiempo real.

Dificultades con el control del plazo: Los programas de obra eran documentos iniciales sin mecanismos contractuales que aseguraran su gestión activa durante la ejecución.

Resistencia al cambio en roles: Los roles de supervisión técnica y gestión contractual estaban mal definidos o confundidos, generando zonas de ambigüedad que alimentaban las disputas.

El DEVB, en sus documentos de política sobre modernización de la contratación pública, identificó el NEC como el modelo que mejor respondía a estas debilidades: por su filosofía de colaboración estructurada, su sistema de gestión activa del riesgo y su arquitectura de mecanismos con plazos definidos.

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La cronología de la adopción: de los pilotos a la política oficial

Los proyectos piloto (2009-2015)

Aproximadamente desde 2009, el DEVB comenzó a implementar contratos NEC3 en una selección de proyectos de obras públicas, elegidos para testear el modelo en el contexto institucional y legal de Hong Kong. Estos pilotos cubrieron distintos tipos de obra y distintos sectores — transporte, agua, edificación pública — con el propósito de generar experiencia institucional antes de una adopción más amplia.

Los resultados de los proyectos piloto fueron suficientemente positivos — en términos de reducción de disputas, mejora en la gestión del programa y satisfacción de los equipos técnicos — como para sustentar la decisión de adopción institucional.

La política oficial (2015-2016)

El DEVB publicó orientaciones oficiales que establecen que los contratos de obras públicas que superan determinados umbrales de valor y complejidad deben utilizar el NEC como modelo contractual base, con las adaptaciones locales necesarias incorporadas mediante cláusulas Z.

Esta política convirtió al NEC en el estándar de referencia para la contratación pública de obras complejas en Hong Kong, en una transición que se ha consolidado progresivamente hasta la actualidad.

La adopción del NEC4 (desde 2017)

A partir de la publicación del NEC4 en 2017, Hong Kong comenzó la transición hacia la nueva versión, aunque el NEC3 siguió — y sigue — vigente en contratos en ejecución firmados bajo esa versión.

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Los proyectos reales: logros y complejidades

Proyectos documentados bajo NEC en Hong Kong

Infraestructura de transporte: Varios proyectos del sistema de metro MTR (Mass Transit Railway) y de carreteras en Hong Kong se han ejecutado bajo contratos NEC3/NEC4. El sistema MTR — una de las redes de transporte urbano más eficientes del mundo — ha incorporado progresivamente el NEC en sus contratos de ampliación y mejora de infraestructura.

Infraestructura hídrica: La planta desalinizadora de Tseung Kwan O, que forma parte de la estrategia de Hong Kong para diversificar sus fuentes de suministro de agua, es uno de los proyectos de infraestructura hídrica ejecutados bajo NEC.

Renovación urbana y patrimonio: Proyectos de revitalización de espacios urbanos, incluyendo el Central Market de Hong Kong, han utilizado el marco NEC para gestionar obras en entornos de alta complejidad urbana e histórica.

El caso del Sha Tin to Central Link: aprendizajes de un proyecto complejo

El Sha Tin to Central Link (SCL) — una extensión del metro MTR que conecta los Nuevos Territorios con el centro de Hong Kong — es probablemente el proyecto más citado en el contexto del NEC en Hong Kong, pero su historia también ilustra los límites de lo que cualquier modelo contractual puede garantizar.

El proyecto, de gran escala y alta complejidad técnica, utilizó contratos NEC. Sin embargo, en 2018-2019 se hicieron públicos problemas graves de calidad en la construcción de algunos tramos, incluyendo defectos en trabajos de hormigón que generaron investigaciones oficiales, retrasos significativos y costos adicionales sustanciales.

Este caso es importante para una evaluación honesta porque demuestra que el NEC — como cualquier otro sistema contractual — no elimina los riesgos de mala ejecución o de fallos en los sistemas de control de calidad. El NEC proporciona mejores herramientas para identificar y gestionar esos fallos cuando emergen, pero no puede reemplazar la competencia técnica, la supervisión rigurosa y la integridad de los actores del proyecto.

La historia del SCL también ilustra algo que los profesionales del sector deben tener claro: la adopción del NEC mejora el sistema de gestión del contrato, pero el resultado final de un proyecto depende de muchos más factores que el tipo de contrato utilizado.

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La adaptación al contexto legal: las cláusulas Z en Hong Kong

Hong Kong no adoptó el NEC "en bruto" — tal como está diseñado para el mercado del Reino Unido. La adaptación al marco legal y regulatorio de la RAE de Hong Kong requirió un trabajo cuidadoso de cláusulas Z que cubría varios ámbitos:

Marco legal local: Hong Kong tiene un sistema de derecho anglosajón (common law), lo que facilita la adopción del NEC en términos jurídicos, a diferencia de países de derecho civil. Sin embargo, la legislación específica sobre contratación pública, auditoría gubernamental y responsabilidad de los funcionarios requería cláusulas Z para alinear el contrato NEC con esas obligaciones.

Rendición de cuentas pública: Los contratos de obras públicas en Hong Kong están sujetos a un riguroso sistema de auditoría pública. Las cláusulas Z incorporaron las obligaciones específicas de documentación, transparencia financiera y rendición de cuentas que el sistema de control público local requiere.

Requisitos de seguridad y sostenibilidad: La normativa local en materia de seguridad en obra, protección medioambiental y gestión del impacto sobre las comunidades del entorno — especialmente relevante en una ciudad de alta densidad — se incorporó al contrato NEC mediante cláusulas Z específicas.

Idioma: La documentación oficial del DEVB sobre NEC se elaboró tanto en inglés técnico como en cantonés, facilitando el acceso a los contratistas locales y a los equipos técnicos del gobierno.

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El programa de formación institucional: clave del éxito

Uno de los aspectos más documentados y más relevantes de la experiencia hongkonesa es la inversión sostenida en formación. El DEVB comprendió desde el inicio que adoptar el NEC sin formar adecuadamente a los actores que deben implementarlo — funcionarios públicos, Project Managers, supervisores y contratistas — resultaría en una implementación superficial que no produciría los beneficios esperados.

El programa de formación incluyó:

Formación oficial NEC: Cursos basados en el programa formativo oficial del NEC, impartidos por formadores acreditados, cubriendo los distintos formularios (ECC, TSC, PSC) y las especificidades de la implementación en Hong Kong.

Guías específicas del DEVB: El Development Bureau publicó documentos de orientación propios — adaptados al contexto local — que complementan los manuales oficiales del NEC con instrucciones específicas para los equipos técnicos del gobierno hongkonés.

Simulaciones y talleres prácticos: La formación no se limitó a la dimensión teórica: se realizaron talleres con simulaciones de situaciones contractuales reales, incluyendo la gestión de Early Warnings, la evaluación de eventos compensables y la gestión del programa.

Apoyo continuo: La formación no fue un evento puntual sino un proceso continuo, con apoyo a los equipos durante los primeros proyectos para resolver dudas de implementación en tiempo real.

Este enfoque de formación sostenida es, según los análisis del propio DEVB y de investigadores académicos de la PolyU y la CityU, uno de los factores críticos que distinguen la implementación exitosa del NEC en Hong Kong de experiencias menos exitosas en otras jurisdicciones.

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Los mecanismos del NEC que transformaron la práctica en Hong Kong

El Early Warning system

La introducción del sistema de aviso temprano — Sub-Cláusula 16 en el NEC3 y Sub-Cláusula 15 en el NEC4 — representó uno de los cambios más profundos en la cultura contractual de la industria en Hong Kong. En los modelos tradicionales, los problemas tendían a acumularse sin comunicación formal entre las partes, generando colchones de información que luego se usaban como munición en los procesos de reclamación al cierre del proyecto.

El Early Warning obligó a ambas partes a comunicar los problemas cuando emergen, no cuando conviene desde una perspectiva de reclamación. Según testimonios recogidos en documentos del DEVB, este cambio fue inicialmente resistido por contratistas que veían en la comunicación temprana una debilidad posicional; con el tiempo, los equipos comprendieron que la comunicación temprana permitía resolver problemas de manera más eficiente y económica para todas las partes.

La gestión activa del programa (Accepted Programme)

La exigencia de un Accepted Programme que debe mantenerse actualizado — conforme a los requisitos de las Sub-Cláusulas 31 y 32 — cambió radicalmente la función del programa de obra en Hong Kong. De ser un documento de referencia estático, el programa se convirtió en una herramienta de gestión activa utilizada para evaluar el impacto de los cambios, monitorear el progreso y justificar los ajustes de plazo.

La claridad de roles: PM y Supervisor

La separación explícita entre el rol del Project Manager (gestión contractual) y el Supervisor (verificación técnica de calidad) permitió a Hong Kong profesionalizar y clarificar funciones que en los modelos anteriores estaban frecuentemente confundidas o superpuestas. Esta claridad redujo las zonas de ambigüedad que alimentaban las disputas.

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Los resultados documentados: con honestidad sobre las fuentes

El DEVB y varios investigadores académicos han publicado evaluaciones de los resultados de la adopción del NEC en Hong Kong. Los resultados publicados apuntan consistentemente en una dirección positiva: reducción de disputas formales, mejora en la gestión del programa y mayor satisfacción de los equipos.

Sin embargo, es importante precisar cómo debe interpretarse esta evidencia:

Reducción de disputas: El DEVB ha reportado reducciones significativas en el número de disputas formales en los contratos bajo NEC comparados con los contratos convencionales de períodos anteriores. La magnitud exacta varía según el informe y el período analizado.

Mejora en el control del plazo y el presupuesto: Los proyectos bajo NEC han mostrado en general mejor adherencia a los cronogramas y menor incidencia de sobrecostos significativos que los proyectos bajo contratos convencionales. Las investigaciones académicas de la PolyU han documentado mejoras en estas métricas, aunque con variabilidad entre proyectos.

Limitaciones de la evidencia: Los estudios disponibles tienen limitaciones metodológicas propias de la comparación antes/después en un sector con muchas variables: la complejidad de los proyectos, las condiciones económicas, el perfil de los contratistas y otros factores también cambiaron durante el período de adopción del NEC. Aislar el efecto específico del tipo de contrato de todos los demás factores es metodológicamente complejo.

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Lecciones para otros países y contextos

La experiencia de Hong Kong genera lecciones que son relevantes para cualquier jurisdicción que esté considerando una adopción institucional del NEC:

La formación no es opcional. Hong Kong invirtió en formación antes de exigir cumplimiento. Los mercados que adoptan el NEC sin inversión paralela en formación producen implementaciones superficiales que no generan los beneficios esperados.

La adaptación local es indispensable pero limitada. Las cláusulas Z deben adaptarse al marco legal local — especialmente en materia de auditoría, rendición de cuentas y requisitos regulatorios — pero sin comprometer los mecanismos fundamentales del NEC. Una adaptación excesiva que modifica los plazos, los mecanismos de pago o los procedimientos de CEs puede neutralizar las ventajas del sistema.

El cambio es cultural antes de ser contractual. Los contratos en papel no cambian la conducta de los actores si no van acompañados de un proceso de transformación de la cultura organizacional. Hong Kong necesitó años para que los equipos interiorizaran genuinamente la lógica del Early Warning y la gestión colaborativa del programa.

El apoyo político y técnico del más alto nivel es condición necesaria. La adopción del NEC en Hong Kong fue una decisión política del DEVB, con respaldo institucional sostenido en el tiempo. Sin ese respaldo, la resistencia de los actores acostumbrados a los modelos anteriores habría neutralizado el proceso.

Los proyectos piloto bien seleccionados generan evidencia y legitimidad. Los pilotos de Hong Kong (2009-2015) no solo generaron experiencia técnica: generaron la evidencia que legitimó la adopción más amplia y convenció a los escépticos de que el modelo funcionaba en el contexto local.

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¿Puede replicarse el modelo de Hong Kong en América Latina?

La pregunta más relevante para los lectores de este artículo es si la experiencia de Hong Kong es replicable en el contexto latinoamericano. La respuesta honesta es: parcialmente sí, con diferencias importantes.

Lo que facilita la replicación:

• El NEC4 puede adaptarse a sistemas de derecho civil mediante cláusulas Z, como ha demostrado su uso en varios países.
• La lógica de los mecanismos NEC — Early Warning, gestión activa del programa, evaluación oportuna de cambios — es transferible culturalmente con la formación adecuada.

Lo que dificulta la replicación:

• Hong Kong tiene un sistema de derecho anglosajón (common law), lo que facilita la adopción del NEC. Los países latinoamericanos tienen sistemas de derecho civil que requieren una adaptación más profunda.
• Los marcos normativos de contratación pública latinoamericanos (Ley de Contrataciones del Estado en Perú, Ley 80 en Colombia, etc.) imponen restricciones específicas que el NEC debe sortear mediante excepciones o reformas normativas.
• La capacidad institucional para el rol de Project Manager — competente, técnico y que actúa con equidad — requiere desarrollo en muchos organismos públicos latinoamericanos.

Lo que la experiencia de Hong Kong demuestra es que la adopción institucional del NEC en un mercado no anglosajón y con alta inversión en infraestructura es posible y produce resultados positivos documentados. El camino requiere voluntad política, inversión en formación y paciencia para el proceso de transformación cultural.

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Preguntas frecuentes

¿Cuándo comenzó oficialmente el uso del NEC en Hong Kong?
Los proyectos piloto comenzaron circa 2009. La política oficial que establece el NEC como estándar para contratos de obras públicas de mayor complejidad se formalizó hacia 2015-2016.

¿Es obligatorio el NEC para todas las obras públicas de Hong Kong?
No para todas: aplica principalmente a contratos que superan determinados umbrales de valor y complejidad. Las obras más simples pueden seguir bajo modelos convencionales.

¿Qué versión de NEC usa Hong Kong?
Principalmente NEC3 para contratos firmados hasta 2017, y NEC4 para los contratos más recientes. Ambas versiones coexisten en la cartera de proyectos activos.

¿Hubo resistencia de los contratistas locales?
Sí, significativa en las fases iniciales. La resistencia fue principalmente a la transparencia que el NEC exige (especialmente el open book en opciones de precio objetivo) y al cambio en la cultura de gestión de reclamaciones.

¿Hay investigación académica sobre el NEC en Hong Kong?
Sí. La Hong Kong Polytechnic University y la City University of Hong Kong han publicado investigaciones sobre la adopción del NEC en Hong Kong, su impacto en el desempeño de proyectos y los factores que condicionan su éxito.

¿Dónde puedo encontrar las orientaciones oficiales del DEVB sobre NEC?
El Development Bureau del Gobierno de la RAEHK publica orientaciones técnicas sobre NEC en su sitio web oficial (www.devb.gov.hk). Estos documentos son de acceso público y constituyen la referencia más confiable sobre la implementación del NEC en Hong Kong.

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Conclusión

La historia del NEC en Hong Kong es una de las más valiosas del sistema NEC a nivel global, precisamente porque es honesta y compleja: demuestra que la adopción institucional produce beneficios reales y documentados, pero también que esos beneficios no son automáticos, que la transformación cultural lleva tiempo, que los proyectos individuales pueden tener problemas incluso bajo NEC, y que la formación sostenida es tan importante como la voluntad política.

Para los países y organizaciones que están evaluando la adopción del NEC, Hong Kong proporciona algo más valioso que una historia de éxito sin matices: proporciona una hoja de ruta realista con las condiciones que hacen posible la adopción, las inversiones que requiere y las limitaciones que no puede superar ningún sistema contractual por sí solo.

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